□本報記者張昊
  江蘇省儀徵市一家小型金屬錶面電鍍加工廠在一年前被查。這一案件經過行政機關查辦移送公安機關後,卻因證據問題陷入“高不成低不就”的尷尬境地。
  江蘇省儀徵市人民檢察院偵查監督科科長黃強近日向《法制日報》記者講述“兩法銜接”工作時,介紹了上述這一案件。
  黨的十八屆四中全會決定在“深入推進依法行政,加快建設法治政府”一章中提出,“健全行政執法和刑事司法銜接機制,完善案件移送標準和程序,建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度,堅決剋服有案不移、有案難移、以罰代刑現象,實現行政處罰和刑事處罰無縫對接”。
  接受採訪的權威專家告訴《法制日報》記者,出現“有案不移、有案難移、以罰代刑”,既有主觀因素,也有客觀原因。他們認為,關鍵是要建立行政執法與刑事司法信息共享平臺;增強行政執法機關工作人員的法律素養和執法能力,增加行政執法過程透明度,加強對行政執法機關的監督。
  一個“兩法銜接”案件
  2013年年底,儀徵市一家小型金屬錶面電鍍加工廠,將未經過處理的廢水排放到旁邊的水井中。水井未採取任何保護措施,廢水污染了周圍的土壤。
  當地環保部門對水質進行了採樣,並找到兩家檢測機構進行了檢測。隨後,這一涉嫌污染環境犯罪的案件被移送到公安機關。
  由於鑒定人資質不符,鑒定結論無法作為證據使用。而環保機關沒有及時固定證據,當事人已將井里的廢水轉移至廠里的油罐中。
  廢水已經被轉移,油罐中的水是不是原來的廢水?該怎麼完善證據鏈條?該如何適用法律?環保部門和公安機關對這個案件能否順利進行下去“心裡沒了底”,案件因此陷入“高不成低不就”的尷尬境地。
  2014年3月,黃強到環保部門對行政卷宗進行檢查時,聽環保部門說起了這一案件。黃強決定和當地公安部門、環保部門的負責人一起去現場看一下。
  在一口乾枯的水井前,黃強蹲下身仔細查看。他告訴記者,這口水井已經看不出污染的跡象。但是,從此前拍攝的照片上還能看到,水質有明顯變化,土壤顏色也有變化。
  現場勘查後黃強向公安部門建議,提取廢井中的物質,與油罐里提取物質進行微量元素的比對,論證它的統一性,證明確實是井里的廢水。將土樣進行檢測,檢測結果作為支持新的司法解釋適用的證據。兩項證據再與當事人言辭證據配合使用。
  案件僵局被打破,黃強慶幸,“污染源已經轉移,幸好當事人只是將廢水放在油罐中,沒有另外處理。如果廢水被人倒了,沒有證據支撐,後期很難追究當事人的刑事責任”。
  黃強告訴記者,此前,一些行政執法機關已經開始積極同檢察院建立聯繫,而健全“兩法銜接”機制的工作是今年年初開始的。儀徵市檢察院與30多家行政執法部門建立聯繫,定期上門瞭解執法情況,查閱行政執法卷宗,召開聯席會議,確定聯絡人,遇到有特殊情況派員參加案例研討、現場勘查。
  儀徵市檢察院確定由黃強所在的部門負責“兩法銜接”工作,而他的工作重點則集中在民生領域的7個行政執法部門。目前,經他向行政執法機關建議移送的一批案件中,已經有7起在公安機關立案。
  國家行政學院公共行政教研室主任竹立家表示,剋服“有案不移、有案難移、以罰代刑”現象,是依法行政的必然要求。
  中國政法大學法學院副院長何兵也認為,行政機關工作人員在工作中掌握了大量的信息,對瞭解犯罪線索有著優勢,行政執法與刑事司法的良好銜接,有利於刑法中有罪必罰原則的實現。
  “移送難題”成因複雜
  今年7月,黃強在檢查行政執法卷宗時,發現一起非法轉讓土地使用權的案件,並建議國土部門移送公安機關處理。
  同時,黃強還發現,後期接手這塊土地的人對耕地進行了破壞,已經達到立案標準,明顯涉嫌犯罪。他瞭解到,公安機關認為根據現有證據沒有立案把握。他又去跟國土部門坐下來商量,確定用衛星遙感對耕地破壞情況進行監測,然後建議國土部門將案件移送公安機關。
  案件怎麼把握,怎麼處理,是不是要移送,這些問題是行政執法機關最關心的。黃強告訴記者,行政執法機關和刑事司法機關對兩個問題往往存在不同理解:一是行政執法與刑事司法之間的界限,二是對新出台的法律法規以及司法解釋如何理解。
  黃強深深體會到,行政執法和刑事司法的要求不同,導致證據的收集與固定不及時。行政機關在執法過程中還存在程序、手續有所欠缺的問題。他認為,行政機關在行政處罰案件中應強化證據意識,防止證據不能有效固定,防止出現瀆職犯罪。
  如果行政機關遇到法律方面的困惑,黃強就會“上門服務”。他認為,“行政執法機關對新的法律法規不懂的,要請有專門知識的人講解,提高自己的執法水平”。
  在工作中,黃強發現,“有案不移、有案難移、以罰代刑”存在客觀和主觀兩方面原因。客觀方面行政機關執法能力和執法手段、技術方面都需要提高。“目前我國一些行政機關辦案經費還存在不足,使依法行使行政執法權無法落實”。
  主觀方面,行政違法案件收集證據比較容易,但是涉及刑事案件就要花很多精力收集證據,投入大量的人力物力,成本很高。行政執法機關不願意去做。“‘以罰代刑’可以節省很多投入,同時還可以創收,行政機關便會更傾向於以罰代刑。”中南財經政法大學法學院教授戚建剛說。
  何兵也認為,通過罰款能夠增加經費,而移送案件“得罪人”,導致行政機關對案件移交沒有積極性。要解決這一問題,就要對“有案不移”追究相關刑事責任。這是督促行政執法機關嚴格按照法律程序履行責任的一種方式。
  “實事求是地講,行政部門領導干預還太多。本該移送的案件,行政部門領導說了,‘這是地方名牌企業,該保護的要保護,你們看著辦’。領導這樣一說,就不好處理了。”黃強在工作中發現,行政執法人員有時還要面對這種干預。他認為,行政部門領導應重視行政執法與刑事司法的銜接,同時減少干預。
  加強監督成為期待
  記者問:與30多個行政執法部門建立聯繫,需要多少人手?
  “科里總共有4個人,都是我帶人跑,聯繫人就是我。我剛從現場回來,就是我去跑,必須要跑。”黃強的回答中使用了好幾個“跑”字。
  “開展工作有點兒被動,人手不夠,所以要建立網上‘兩法銜接’信息共享機制。”黃強說。
  網絡平臺全稱很長——“行政執法與刑事司法信息共享平臺”,在今年7月建立。黃強介紹,所有的行政處罰案件都經過網絡平臺,檢察院確定專人負責網上監督,不需要上門,發現個別問題再上門服務。
  黃強介紹,他曾成功在網絡平臺發現案件線索。揚州化工園中一家化工廠因將有毒有害物質交給一個冒用他人資質的企業運輸,受到處罰。黃強在瀏覽這份卷宗時發現,運送的人承認自己冒充他人資質,涉嫌環境污染犯罪。隨後他向相關部門提出了案件移送建議,“這個案件已經成功立案了”。
  戚建剛對這種機製表示認同。他認為,很多行政機關對於行政處罰案件是否達到刑事處罰標準並不清楚。在這種情況下,所有的行政執法案件與檢察院聯網,檢察院可以監督行政執法機關,同時指導行政執法機關固定證據。
  黃強在接受採訪時,還向記者提及另一個問題:行政執法過程中還存在執法透明度不高的問題。
  竹立家也認為,行政執法過程中“人大於法”、“權大於法”,執法行為不規範,程序不清,暗箱操作等現象仍然突出。同時,行政執法部門還存在公權私用、腐敗現象,甚至出現小官巨貪。行政執法與刑事司法相銜接,必須解決執法過程不公開透明,缺乏監督的問題。
  在這個問題上,竹立家和何兵都認為,多種形式有效監督是解決問題的途徑。監督力量包括檢察機關、公眾監督、輿論監督。同時,各級人大、人大代表也要發揮好監督作用。
  製圖/李曉軍
  (原標題:“有案不移 有案難移 以罰代刑”現象如何破解)
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